權(quán)利沖突是不同的權(quán)利主體在行使具體權(quán)利時(shí)，多個(gè)權(quán)利無法同時(shí)得到滿足的互相矛盾、互相抵觸的法律現(xiàn)象。權(quán)利沖突問題是法學(xué)研究中一個(gè)永恒的話題。從某種程度上講，立法就是相關(guān)利益主體權(quán)利博弈后的產(chǎn)物，學(xué)前教育立法也不例外。本文嘗試結(jié)合《學(xué)前教育法草案( 征求意見稿) 》( 以下簡稱《草案》) 中的相關(guān)內(nèi)容，就學(xué)前教育立法中的權(quán)利沖突問題做一分析。需要說明的是，權(quán)利沖突包括法定權(quán)利的沖突、推定權(quán)利的沖突和道德權(quán)利的沖突，本文的權(quán)利沖突特指學(xué)前教育立法當(dāng)中表現(xiàn)出來的權(quán)利沖突，即法定權(quán)利的沖突。
學(xué)前教育立法中的權(quán)利類型
在學(xué)前教育立法領(lǐng)域，權(quán)利類型主要有國家教育權(quán)、社會教育權(quán)、家庭教育權(quán)、受教育權(quán)、學(xué)校辦學(xué)權(quán)和教師教學(xué)權(quán)等。其中，國家教育權(quán)、社會教育權(quán)和家庭教育權(quán)是與受教育權(quán)相對應(yīng)的基本教育權(quán)，而學(xué)校教育權(quán)和教師教學(xué)權(quán)則是基本教育權(quán)衍生的權(quán)利。在《草案》中，以上權(quán)利都在具體條文中得以體現(xiàn)。例如，《草案》第 7 條規(guī)定了國家教育權(quán)、第8 條規(guī)定了家庭教育權(quán)、第 9 條規(guī)定了社會教育權(quán)等。值得指出的是，國家教育權(quán)帶有明顯的“權(quán)力”特征。之所以將權(quán)力與權(quán)利的沖突放在一個(gè)維度分析，是因?yàn)閭€(gè)人權(quán)利與國家權(quán)利的沖突是自權(quán)利和權(quán)利理論產(chǎn)生以來討論最多的權(quán)利沖突，應(yīng)該將兩者的關(guān)系界定為權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系。這樣的處理可以更好地防止“權(quán)力濫用”，切實(shí)保護(hù)公民和其他相關(guān)法律主體的合法權(quán)益。
學(xué)前教育立法中權(quán)利沖突的主要表現(xiàn)
本文嘗試將學(xué)前教育立法中的主要權(quán)利沖突歸納為九種類型，其中前七種屬于權(quán)利之間的沖突，后兩種屬于權(quán)利內(nèi)部的沖突。
1．國家教育權(quán)與社會教育權(quán)的沖突
一方面，國家教育權(quán)和社會教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在國家舉辦公辦幼兒園和社會舉辦民辦幼兒園的利益沖突上。學(xué)前教育的總體規(guī)模是有限的，任何一種類型幼兒園的規(guī)模擴(kuò)張就意味著其他類型幼兒園的規(guī)?？s減?！恫莅浮返?6 條提出發(fā)展學(xué)前教育應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，以政府舉辦為主，大力發(fā)展普惠性學(xué)前教育資源，鼓勵、支持和規(guī)范社會力量參與。在2018 年頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》中提出: 到 2020 年，公辦園占比原則上達(dá)到 50%，公辦園和普惠性民辦園在園兒童達(dá)到 80%，同時(shí)要求小區(qū)配套幼兒園只能舉辦公辦園和普惠性民辦園?！恫莅浮穭t進(jìn)一步提出小區(qū)配套幼兒園只能舉辦公辦園，這意味著公辦園在園兒童的占比將進(jìn)一步增長。但是，對于民辦幼兒園舉辦者來說，公辦幼兒園的規(guī)模擴(kuò)張就意味著民辦幼兒園的規(guī)?？s減。
另一方面，國家教育權(quán)和社會教育權(quán)的沖突表現(xiàn)為國家財(cái)政對公辦幼兒園和民辦幼兒園的不同支持力度上。在一定時(shí)間內(nèi)，政府投入學(xué)前教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)是相對固定的，并通過一定的比例分配到公辦園和民辦園?！恫莅浮返?63 條第 2 款提出，各省要制定并落實(shí)公辦幼兒園生均財(cái)政撥款標(biāo)準(zhǔn)或者生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及普惠性民辦幼兒園生均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。這就意味著政府財(cái)政將按照不同標(biāo)準(zhǔn)分配到公辦園和普惠性民辦園，另外《草案》第 64 條專門提出政府應(yīng)當(dāng)通過多種形式支持普惠性民辦幼兒園發(fā)展。但值得注意的是，《草案》沒有提及對非普惠性民辦幼兒園的補(bǔ)助或支持。
2．國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突
國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在國家對于學(xué)前兒童在家教育的態(tài)度上。2019 年，我國的學(xué)前教育毛入園率已經(jīng)達(dá)到 83．4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020 年) 》確定的發(fā)展目標(biāo)。但是我們應(yīng)當(dāng)看到，還有部分監(jiān)護(hù)人是希望讓學(xué)前兒童在家教育的。學(xué)前教育不是義務(wù)教育，不帶有強(qiáng)制性，這就需要國家為這部分監(jiān)護(hù)人提供在家教育的支持。這其中既包括針對監(jiān)護(hù)人的教育支持，也包括為在家教育的學(xué)前兒童提供必要的教學(xué)、場所和機(jī)會的支持，例如定期組織在家教育的學(xué)前兒童進(jìn)行集體活動。
國家教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突還表現(xiàn)在政府與部分學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人在學(xué)前教育理念上的沖突上。例如，《草案》第 39 條第 1 款規(guī)定，幼兒園不得教授小學(xué)階段的教育內(nèi)容。但根據(jù)筆者在全國的問卷調(diào)研，僅有 6.5%的監(jiān)護(hù)人反對學(xué)前教育小學(xué)化。
3．國家教育權(quán)與幼兒園辦學(xué)權(quán)的沖突
國家教育權(quán)與幼兒園辦學(xué)權(quán)的沖突主要表現(xiàn)為幼兒園辦學(xué)自主權(quán)的范疇確定。政府如果對幼兒園內(nèi)部事務(wù)介入較多，就會導(dǎo)致幼兒園辦學(xué)自主權(quán)的縮減?！恫莅浮分幸?guī)定政府對幼兒園監(jiān)管的條文非常多，例如第 6 章具體規(guī)定了各個(gè)政府部門對幼兒園的安全管理、收費(fèi)管理、信息公示、督導(dǎo)問責(zé)、質(zhì)量檢測等管理內(nèi)容，但是對于幼兒園內(nèi)部經(jīng)費(fèi)、人事、工資、職稱、教學(xué)等辦學(xué)自主權(quán)相關(guān)內(nèi)容卻沒有提及。
4．國家教育權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突
國家教育權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突表現(xiàn)在工資待遇上。筆者在全國的問卷調(diào)研顯示，57.03%的學(xué)前教師認(rèn)為自己的收入低于當(dāng)?shù)仄骄杖?，只?.9%的學(xué)前教師認(rèn)為自己的收入高于當(dāng)?shù)仄骄杖?。根?jù)《教師法》第 25 條規(guī)定，教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平。學(xué)前教師當(dāng)然屬于教師，但是學(xué)前教師的平均工資一般和當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的工資差距非常大?！恫莅浮穼τ趯W(xué)前教師的工資收入沒有提及具體的標(biāo)準(zhǔn)或者參照，這很有可能使得學(xué)前教師低工資的現(xiàn)象一直持續(xù)，并繼而影響學(xué)前教育的整體質(zhì)量。
國家教育權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突還表現(xiàn)在公辦幼兒園教師編制上。筆者調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國公辦幼兒園編制緊缺問題極為嚴(yán)重，甚至有的公辦幼兒園僅有園長一人有編制。因此，公辦幼兒園教師編制的問題如果要得到根本解決，就意味著《學(xué)前教育法》必須在編制和經(jīng)費(fèi)問題上有重大突破。
5．社會教育權(quán)與家庭教育權(quán)的權(quán)利沖突
社會教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突表現(xiàn)在社會能否為學(xué)前兒童的監(jiān)護(hù)人提供其所希望的教育環(huán)境、教育場所和教育機(jī)會上。例如，社區(qū)能否為學(xué)前兒童提供適宜的活動場地，社會公共文化設(shè)施能否對學(xué)前兒童提供公益服務(wù)等。對于社會有關(guān)機(jī)構(gòu)來說，學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人的這些要求可能會增加自身的建設(shè)成本和運(yùn)營成本，從而形成兩者間的權(quán)利沖突。
社會教育權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突還表現(xiàn)為部分民辦幼兒園的高收費(fèi)與監(jiān)護(hù)人追求性價(jià)比之間的沖突。例如，對于當(dāng)前人民群眾意見較大的“入園貴”問題來說，并不是所有的幼兒園入園都貴，而只是一部分高收費(fèi)的“貴族”“豪華”民辦幼兒園收費(fèi)較高?！恫莅浮吩诘?27 條專門設(shè)置了逐利限制條款，試圖確保學(xué)前教育的公益性導(dǎo)向，避免其淪落為營利的工具。
6．幼兒園辦學(xué)權(quán)與家庭教育權(quán)的沖突
幼兒園與監(jiān)護(hù)人的權(quán)利沖突主要表現(xiàn)為在園兒童監(jiān)護(hù)人能否參與幼兒園的內(nèi)部治理。很多幼兒園辦園者擔(dān)心學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人過度參與幼兒園內(nèi)部事務(wù)，會影響幼兒園負(fù)責(zé)人的決策。但作為在園兒童監(jiān)護(hù)人，則期望能在幼兒園的內(nèi)部管理上發(fā)表自己的意見、影響幼兒園的決策、監(jiān)督幼兒園的辦園行為，因而形成兩種權(quán)利的博弈。
7．幼兒園辦學(xué)權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突
幼兒園辦學(xué)權(quán)與教師教學(xué)權(quán)的沖突也是一個(gè)長期的話題。出于便于管理的考量，幼兒園希望能通過內(nèi)部的管理制度、獎懲制度對教師的教育教學(xué)情況進(jìn)行監(jiān)督管理，甚至進(jìn)行獎懲，而學(xué)前教師則希望能有一個(gè)更加開放、寬松和人性化的管理空間。同時(shí)，在工資待遇、聘用合同等方面，兩者都容易產(chǎn)生利益的差異，從而導(dǎo)致權(quán)利的沖突。例如，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些幼兒園，尤其是民辦幼兒園為了規(guī)避《勞動法》第 20 條用人單位必須和連續(xù)在本單位工作十年以上人員簽訂無固定期限勞動合同的規(guī)定，就在教職工工作未滿十年時(shí)不再續(xù)簽勞動合同。再如，還有部分優(yōu)秀學(xué)前教師被其他幼兒園高薪挖走，也在一定程度上影響了幼兒園的正常辦園。
8．國家教育權(quán)內(nèi)部的權(quán)利沖突
在國家教育權(quán)等權(quán)利主體的內(nèi)部，也存在著權(quán)力沖突的現(xiàn)象。這種權(quán)力沖突，一方面表現(xiàn)為國家與地方各級政府在學(xué)前教育管理方面的權(quán)力競逐與義務(wù)規(guī)避; 另一方面則表現(xiàn)為同級政府不同政府部門之間的權(quán)力沖突。例如，有的政府部門希望擴(kuò)展自己在學(xué)前管理方面的權(quán)限，而有的政府部門則希望推卸自己在學(xué)前管理方面的職責(zé)，因而引發(fā)國家教育權(quán)內(nèi)部的沖突。這次《草案》將 0—3 歲早期教育排除在學(xué)前教育立法之外的部分原因，很可能是《草案》試圖通過回避教育行政部門與其他相關(guān)行政部門的利益博弈，避免《學(xué)前教育法》立法中途夭折。
9．學(xué)前兒童內(nèi)部的權(quán)利沖突
即使在學(xué)前兒童內(nèi)部，也存在著受教育權(quán)的沖突。首先，《草案》第 2 條將學(xué)前教育的兒童年齡界定在 3 周歲到小學(xué)前，這就意味著 0—3 歲兒童接受學(xué)前教育的空間受到了擠壓。而如果將 0—3 歲兒童的學(xué)前教育納入《學(xué)前教育法》的范疇，又可能影響 3 歲到小學(xué)前兒童的學(xué)前教育投入。其次，筆者在全國的問卷調(diào)研顯示，88%的監(jiān)護(hù)人希望將孩子送到公辦幼兒園，這與我國當(dāng)前公辦幼兒園在園兒童尚不足全部在園兒童總數(shù) 50%的現(xiàn)狀是沖突的，勢必會引發(fā)受教育權(quán)的內(nèi)部競爭。最后，殘疾兒童和少數(shù)民族兒童需要在學(xué)前教育過程中得到更多或者更特殊的保障。但是在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總額有限的情況下，對這些少數(shù)群體的學(xué)前教育傾斜性投入，勢必削弱多數(shù)學(xué)前兒童的受教育權(quán)保障程度。從目前的《草案》看，對上述兩個(gè)群體的傾斜性保障尚缺乏實(shí)質(zhì)性的規(guī)定。
學(xué)前教育立法中權(quán)利沖突的原因
在學(xué)前教育立法中，權(quán)利沖突是由主體多元性、資源有限性、價(jià)值多維性和程序缺失性等原因?qū)е碌摹?/p>
1．主體多元性
權(quán)利沖突最根本的原因在于主體的多元性，學(xué)前教育立法中的權(quán)利沖突也不例外。學(xué)前教育立法涉及政府、社會、監(jiān)護(hù)人、幼兒園、教師、學(xué)前兒童等眾多的法律主體，這些不同的法律主體在學(xué)前教育立法中既存在一定的共同利益，但也會因?yàn)閮煞N權(quán)利在某一競合領(lǐng)域的利益競爭而引發(fā)權(quán)利的博弈。
2．資源的有限性
學(xué)前教育資源的有限性是權(quán)利沖突最為直接的原因。在學(xué)前教育領(lǐng)域，政府的財(cái)政投入是有限的、人力資源是有限的、學(xué)前教育的規(guī)模是有限的，如果每一個(gè)主體都希望在學(xué)前教育的資源配置中獲得優(yōu)先權(quán)或者傾斜性的支持，必然會引發(fā)權(quán)利的沖突。
3．價(jià)值的多維性
除去利益的因素外，學(xué)前教育立法相關(guān)主體對于學(xué)前教育價(jià)值取向的多維性也是引發(fā)權(quán)利沖突的重要原因。例如，有人認(rèn)為應(yīng)該對殘疾兒童給予更多的傾斜性優(yōu)惠，還有人則認(rèn)為大多數(shù)普通孩子的學(xué)前教育質(zhì)量更應(yīng)該優(yōu)先予以保障。
4．程序的缺失性
還有一些權(quán)利沖突的原因是程序的缺失性。例如，《草案》第 5 條規(guī)定了學(xué)前兒童平等接受學(xué)前教育的權(quán)利，但是現(xiàn)實(shí)中卻經(jīng)常出現(xiàn)學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人對入園規(guī)則不公平、不透明的異議引發(fā)的權(quán)利沖突。所以，程序性正義如果得不到保障，就會影響相關(guān)主體實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，從而引發(fā)權(quán)利沖突。
學(xué)前教育立法中權(quán)利沖突的衡平
1．以法治思維和法治方法為衡平前提
過去十年，學(xué)前教育的發(fā)展取得了顯著進(jìn)展，尤其在學(xué)前三年毛入學(xué)率方面，預(yù)計(jì)在 2020 年將達(dá)到85%。在這種背景下，學(xué)前教育面臨最大的任務(wù)是質(zhì)量和公平，即不僅要讓學(xué)前兒童有學(xué)上，還要保證他們接受更高質(zhì)量、更加公平的學(xué)前教育。如果前十年學(xué)前教育規(guī)模的增長更多依靠經(jīng)費(fèi)的投入，那么當(dāng)前質(zhì)量和公平的提升則要求學(xué)前教育立法必須運(yùn)用法治思維和法治方法來破解學(xué)前教育改革的困難和頑疾。
2．以學(xué)前兒童受教育權(quán)保護(hù)為衡平核心
學(xué)前教育立法最根本的問題就是保證學(xué)前受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。所以，解決一切權(quán)利沖突都必須回歸到問題的原點(diǎn)，即學(xué)前兒童的受教育權(quán)如何得到更好的保障。學(xué)前兒童受教育權(quán)保護(hù)不僅僅要保證他們獲得入園機(jī)會的權(quán)利，更要保證他們獲得高質(zhì)量學(xué)前教育和公平學(xué)前教育的機(jī)會。
3．以國家發(fā)展的戰(zhàn)略視野為衡平關(guān)鍵
面對學(xué)前教育立法的眾多權(quán)利沖突，還必須跳出教育看教育，站在國家發(fā)展的戰(zhàn)略視角分析問題。首先，學(xué)前教育對于提升全社會公民素質(zhì)具有重要作用，國內(nèi)外眾多研究早已證明學(xué)前教育對人一生發(fā)展的重大作用。其次，學(xué)前教育的發(fā)展涉及社會的安全穩(wěn)定、民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民群眾的安居樂業(yè)，甚至有可能通過影響二胎生育率進(jìn)而影響國家的人口結(jié)構(gòu)，所以必須以國家戰(zhàn)略發(fā)展的宏觀視角處理學(xué)前教育立法中的相關(guān)矛盾和沖突。最后，學(xué)前教育的發(fā)展要有國際視野。例如，當(dāng)前 0—6 歲托幼一體化是國際學(xué)前教育發(fā)展的基本趨勢，在此背景下，《草案》放棄 0—3 歲早期教育的內(nèi)容值得商榷。
4．以學(xué)前教育的基本規(guī)律為衡平基礎(chǔ)
學(xué)前教育立法是教育領(lǐng)域的立法，所以不僅要遵循立法的基本規(guī)范，更要重視學(xué)前教育的基本規(guī)律，重視人的身心發(fā)展基本規(guī)律。例如，在學(xué)前教育立法中，雖然有相當(dāng)數(shù)量的學(xué)前兒童監(jiān)護(hù)人希望能在學(xué)前教育階段學(xué)習(xí)小學(xué)的教學(xué)內(nèi)容，但是立法必須旗幟鮮明地禁止“學(xué)前教育小學(xué)化”，從根源上消除教育功利化的基礎(chǔ)。
5．以學(xué)前教育的制度設(shè)計(jì)為衡平方法
學(xué)前教育立法中的權(quán)利沖突很多是與制度設(shè)計(jì)缺陷直接相關(guān)的。例如，當(dāng)前學(xué)前教育入學(xué)機(jī)會的沖突與當(dāng)前公辦幼兒園的數(shù)量不能滿足人民群眾需求直接相關(guān)，但更根本的原因是公辦幼兒園與民辦幼兒園的錯(cuò)位發(fā)展。公辦幼兒園是學(xué)前兒童接受學(xué)前教育的基本保障，所以應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其“兜底保障”的作用，優(yōu)先為弱勢群體提供入學(xué)機(jī)會，而不能淪為特權(quán)階級的福利工具。而民辦幼兒園應(yīng)當(dāng)為學(xué)前兒童提供多樣化的選擇機(jī)會，適應(yīng)人民群眾不同的學(xué)前教育需求。因此，應(yīng)當(dāng)針對學(xué)前教育立法中公辦幼兒園和民辦幼兒園的定位進(jìn)行合理界定和科學(xué)引導(dǎo)，使其在學(xué)前教育發(fā)展中發(fā)揮相應(yīng)的作用。
綜上，學(xué)前教育立法是關(guān)系到國計(jì)民生的重大立法，應(yīng)當(dāng)站位于國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度，對其中的權(quán)利沖突問題統(tǒng)籌考慮、斟酌衡平，切實(shí)推動、引導(dǎo)、保障學(xué)前教育發(fā)展，滿足人民群眾多樣化的需求，辦好人民滿意的學(xué)前教育。
來源|《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期
作者|馬雷軍（中國教科院教育法治與標(biāo)準(zhǔn)研究所副研究員）