【摘要】編制作為我國公共部門一項(xiàng)人事管理制度，公辦中小學(xué)教師被納入事業(yè)編制管理。近些年來，受城鎮(zhèn)化推進(jìn)、生育政策調(diào)整和新課程實(shí)施等因素影響，城鎮(zhèn)中小學(xué)普遍面臨教師總量性缺編難題。迫于教師編制總量控制和現(xiàn)實(shí)需求壓力，成都市雙流區(qū)編制管理改革不僅僅著力于“控、調(diào)”，而且在“改”上下功夫，通過實(shí)行教育系統(tǒng)教師外包和深化公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革，淡化乃至取消公辦中小學(xué)教師編制，有效調(diào)動(dòng)了教師工作積極性，為其他地區(qū)乃至國家層面解決長期存在的編外教師問題和激發(fā)公辦學(xué)校活力提供了有益經(jīng)驗(yàn)和路徑選擇。
【關(guān)鍵詞】公辦中小學(xué)；編制管理；編外教師
我國公辦中小學(xué)教師被納入事業(yè)編制管理，享受國家規(guī)定的工資福利待遇和穩(wěn)定的工作保障。然而，長期以來城鄉(xiāng)公辦中小學(xué)存在著一批沒有編制卻承擔(dān)教育教學(xué)工作的人員，從傳統(tǒng)的“民辦教師”到“代課教師”，再到目前的“臨聘教師”，這些“編外”教師作為特定歷史條件下形成的中小學(xué)教師隊(duì)伍的組成部分，對(duì)于普及農(nóng)村義務(wù)教育乃至有效緩解城市學(xué)校教師編制供給不足，曾經(jīng)或正在發(fā)揮著極其重要的作用。特別是近些年來，隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和生育政策調(diào)整，城市、縣城中小學(xué)因?qū)W齡人口快速增加普遍面臨教師編制短缺難題，一些地區(qū)在實(shí)踐中探索出了各具特色的編外教師供給與管理新模式。在加快修訂教師法之際，分析探討這些地方的改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善新時(shí)代中國特色的教師人事管理制度有重要的政策啟示和借鑒價(jià)值。
一、我國公辦中小學(xué)編外教師問題來源與政策沿革
編制是我國教師人事制度體系中的基礎(chǔ)性制度，是確定學(xué)校教職工人員總量及其種類、結(jié)構(gòu)的依據(jù)，人事部門根據(jù)核定的編制定額配置人員，財(cái)政部門據(jù)此進(jìn)行撥款，是教師依法獲取工資、津貼、社會(huì)保險(xiǎn)和相關(guān)福利等合法權(quán)益和待遇的基本路徑。中華人民共和國成立以來，中小學(xué)教師隊(duì)伍中長期存在著一批“編外”身份的教師，其群體樣貌與管理政策發(fā)生多次變動(dòng)。
?。ㄒ唬┟褶k教師（1949—1986年）
建國初期，伴隨計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制建立起來的人事管理制度，實(shí)行高度集中統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)人員編制管理，公辦中小學(xué)是由國家舉辦并由財(cái)政經(jīng)費(fèi)開支保障運(yùn)行的機(jī)構(gòu)，教師編制一般由縣級(jí)以上的教育行政部門負(fù)責(zé)、審批和下達(dá)。為盡快普及基礎(chǔ)教育，國家確立了“兩條腿走路”的辦學(xué)方針，實(shí)行國家辦學(xué)、廠礦企業(yè)辦學(xué)和群眾辦學(xué)并舉，經(jīng)過專門師范教育、納入國家編制管理的公辦教師優(yōu)先滿足城市教育發(fā)展需要，沒有受過專門師范教育的非正規(guī)師資即民辦教師成為農(nóng)村中小學(xué)的主要師資力量。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1977年全國中小學(xué)民辦教師人數(shù)達(dá)491萬人，其中農(nóng)村小學(xué)民辦教師為334萬人，占農(nóng)村小學(xué)教師總數(shù)的73%。這些民辦教師通常由學(xué)?；虍?dāng)?shù)鼗鶎咏M織提名和推薦，縣級(jí)教育行政部門審查發(fā)給任用證書，生活待遇主要享受所在地同等勞動(dòng)力工分報(bào)酬（1979年后除享受“責(zé)任田”外，另由國家按月發(fā)給現(xiàn)金補(bǔ)貼）。城市中小學(xué)也存在極少量的民辦教師，主要為編制內(nèi)專職教師病假、產(chǎn)假、事假期間臨時(shí)代課或短期代課。
改革開放后，國家開始對(duì)鄉(xiāng)村民辦教師補(bǔ)充政策進(jìn)行調(diào)整。1978年，國務(wù)院批復(fù)教育部《關(guān)于加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍管理工作的意見》，將民辦教師的管理權(quán)限上調(diào)至縣級(jí)教育行政部門。1984年，教育部頒布《關(guān)于中等師范學(xué)校和全日制中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》，以“班師比”為標(biāo)準(zhǔn)確立了全國統(tǒng)一的教師編制標(biāo)準(zhǔn)。1986年，原國家教委等部門下發(fā)《關(guān)于下達(dá)一九八六年從中小學(xué)民辦教師中選招公辦教師專項(xiàng)勞動(dòng)指標(biāo)的通知》，要求各地今后一律不得再吸收新民辦教師。1992年，原國家教委等部門下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問題的意見》，提出堅(jiān)持“關(guān)、轉(zhuǎn)、招、辭、退”統(tǒng)籌安排，逐年減少數(shù)量，提高質(zhì)量，改善待遇，力爭到20世紀(jì)末基本解決民辦教師問題。1990年，全國還有民辦教師280萬人，1986—1996年間全國共計(jì)安排民辦教師轉(zhuǎn)招公辦116萬人。1997年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決民辦教師問題的通知》，要求每年安排20萬人左右專項(xiàng)指標(biāo)，到“本世紀(jì)末（即20世紀(jì)末）基本解決民辦教師問題”。到2000年，基本完成了合格民辦教師轉(zhuǎn)為公辦教師工作。
?。ǘ┐n教師（1986—2012年）
在1986年關(guān)住新增民辦教師口子后，代課教師開始成為農(nóng)村中小學(xué)教師補(bǔ)充的重要來源。1992年，原國家教委等部門下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步改善和加強(qiáng)民辦教師工作若干問題的意見》提出，辭退不合格民辦教師和清退“計(jì)劃外民辦教師”后，短時(shí)間補(bǔ)充不上公辦教師的，可以由縣以上教育行政部門進(jìn)行嚴(yán)格考試，聘請(qǐng)具有高中畢業(yè)以上文化程度，具備教師資格的人為臨時(shí)代課教師，聘請(qǐng)臨時(shí)代課教師要簽訂合同，明確規(guī)定聘期、權(quán)利、義務(wù)和待遇。2000年，全國中小學(xué)有代課教師100.54萬人，其中農(nóng)村代課教師占比92.5%，代課教師成為編外教師主力軍。2001年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》，將中小學(xué)師資配置標(biāo)準(zhǔn)由“班師比”調(diào)整為“生師比”，根據(jù)高中、初中、小學(xué)等不同教育層次和城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村等不同地域，確定城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村小學(xué)教職工與學(xué)生比分別為1：19、1：21、1：23；城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村初中教職工學(xué)生比分別為1：13.5、1：16、1：18。這明顯是一個(gè)城鄉(xiāng)倒掛的教師編制標(biāo)準(zhǔn)，此后不少農(nóng)村學(xué)校通過撤點(diǎn)并?；蚱赣么n教師來滿足寄宿制學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)分散地區(qū)教師的基本需求；隨著城鎮(zhèn)學(xué)校大量接收進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女就讀，編制緊張的學(xué)校開始長期聘用代課人員，農(nóng)村和城市學(xué)校代課教師激增。
2006年3月，教育部在新聞發(fā)布會(huì)中透露，要求各地“進(jìn)一步加快清退中小學(xué)代課人員工作”，將44.8萬公辦中小學(xué)代課教師（包括30萬名農(nóng)村代課教師）全部清退。2007年，人事部、教育部發(fā)布《關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校崗位設(shè)置管理的指導(dǎo)意見》，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁產(chǎn)生新的代課人員。2010年1月，教育部召開新聞通氣會(huì)，宣布嚴(yán)禁聘用新的代課人員。針對(duì)在代課教師清退過程中出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)图吧鐣?huì)保障缺失等問題，2011年教育部等四部門下發(fā)《關(guān)于妥善解決中小學(xué)代課教師問題的指導(dǎo)意見》，提出通過擇優(yōu)招聘、轉(zhuǎn)崗使用、辭退補(bǔ)償、納入社保、就業(yè)培訓(xùn)等多種有效途徑，妥善解決代課教師問題，特別是要對(duì)具備教師資格的代課教師納入教師公開招聘范圍，擇優(yōu)招聘為公辦教師。2005—2012年，全國代課教師數(shù)量從44.8萬人減少到26.7萬人，減少幅度為40.4%，表明不符合從教資格的代課教師基本被清退完畢。
?。ㄈ┚幫饨處煟?013年—）
2013年11月，中央編委召開的地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議提出，“要嚴(yán)控地方政府機(jī)構(gòu)編制總量，確保財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”。2014年，中央編辦等部門發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，提出將縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一到城市標(biāo)準(zhǔn)，即高中教職工與學(xué)生比為1：12.5、初中為1：13.5、小學(xué)為1：19。按照嚴(yán)控總量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、增減平衡的要求，由省級(jí)政府負(fù)總責(zé)，實(shí)行總量控制，確保核定后的中小學(xué)教職工編制不突破現(xiàn)有編制總量。2018年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，提出創(chuàng)新和規(guī)范中小學(xué)教師編制配備，加大教職工編制統(tǒng)籌配置和跨區(qū)域調(diào)整力度，省級(jí)統(tǒng)籌、市域調(diào)劑、以縣為主，動(dòng)態(tài)調(diào)配。教育系統(tǒng)自我挖潛、事業(yè)編制總量統(tǒng)籌、管理服務(wù)方式創(chuàng)新成為解決教師編制緊張供給不足的主要途徑。
教職工編制總量控制對(duì)城鄉(xiāng)學(xué)校均產(chǎn)生了重要影響。2018年，農(nóng)村和城市小學(xué)師生比分別為1：16.2和1：18.6，初中分別為1：12.6和1：13.1，全國共有代課教師23.8萬人，其中城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)合計(jì)15.44萬人，占64.9%。城鄉(xiāng)學(xué)校師生比均高于編制標(biāo)準(zhǔn)，城鎮(zhèn)代課教師所占比例大幅增加。根據(jù)《2018年全國義務(wù)教育均衡發(fā)展督導(dǎo)評(píng)估工作報(bào)告》，在實(shí)現(xiàn)基本均衡發(fā)展的338個(gè)縣中，有128個(gè)縣聘任4.6萬名合同制教師和代課教師，未做到編外教師與在編教師同工同酬；有257個(gè)縣缺少音樂、體育、美術(shù)、科學(xué)、外語、信息技術(shù)教師2.8萬名。城鎮(zhèn)學(xué)校由于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女不斷涌入，新建學(xué)校不斷增加，班級(jí)規(guī)模增大，但因財(cái)政供養(yǎng)人員“只減不增”政策無法增加教師編制數(shù)量，導(dǎo)致城鎮(zhèn)學(xué)?？看罅科赣镁幫饨處焷頋M足需求；鄉(xiāng)村學(xué)校生源減少，但受國家既定課程門數(shù)和教師既定工作量限制，小規(guī)模學(xué)校對(duì)教師數(shù)量的需求并不會(huì)因?qū)W校規(guī)模和班級(jí)規(guī)模變小而減少，即使存在數(shù)量性超編，但結(jié)構(gòu)性缺編問題仍然嚴(yán)重，城鎮(zhèn)學(xué)校實(shí)質(zhì)性缺編和鄉(xiāng)村學(xué)校形式上超編并存。由于中小學(xué)教師編制基本上是以縣（市、區(qū)）為尺度核定的，盡管“縣管校聘”改革在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)中小學(xué)教職工編制的統(tǒng)籌使用，但難以做到更高層次上的市域和省域統(tǒng)籌，尤其是編制與事業(yè)單位機(jī)構(gòu)設(shè)置和地方財(cái)政保障聯(lián)系在一起，也正由于教師編制的空間性和地域性，教育部門很難把教師編制從富余地區(qū)調(diào)劑補(bǔ)充到缺編地區(qū)。在事業(yè)單位編制總量控制和調(diào)控困難的情況下，人口流入比較集中的地區(qū)積極探索編外用師新模式新機(jī)制，以緩解城市中小學(xué)師資供需矛盾，保障新增學(xué)齡人口“有學(xué)上”的剛性要求。
二、雙流區(qū)公辦中小學(xué)編外用師模式與取消編制管理改革探索
雙流區(qū)作為成都市城區(qū)向南拓展的中心地帶，是成都市主要外來人口集聚區(qū)，為保障進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女以公辦學(xué)校為主接受義務(wù)教育，新建、改擴(kuò)建公辦學(xué)校成為必然要求。2015—2018年，全區(qū)戶籍人口從54.97萬人增加到62.62萬人，常住人口從76.1萬人增加到79.38萬人；中小學(xué)在校生人數(shù)從7.86萬人增加到9.36萬人。2017年，雙流區(qū)啟動(dòng)實(shí)施公共服務(wù)設(shè)施“三年攻堅(jiān)”行動(dòng)（2018—2020年），三年間新建學(xué)校40所，新增學(xué)位12000座以上，對(duì)教師的需求急劇增加。盡管省、市通過壓縮機(jī)構(gòu)和其他事業(yè)單位編制對(duì)教育部門進(jìn)行調(diào)劑，區(qū)政府對(duì)編制實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，分批核定到急需用編的學(xué)校，但因總量不足，尤其是城鄉(xiāng)、學(xué)科、年齡和骨干教師分配不均等造成的結(jié)構(gòu)性缺編現(xiàn)象依然嚴(yán)重。2017年，全區(qū)公辦中小學(xué)（普通高中、職業(yè)中學(xué)、初中、小學(xué)、幼兒園、特殊教育學(xué)校）教職工編制總數(shù)為5152名，臨聘人員控制數(shù)1605名，編外教師913人。迫于教師編制總量控制壓力和剛性需求現(xiàn)實(shí)，雙流區(qū)大膽創(chuàng)新，積極推進(jìn)政府主導(dǎo)、地方財(cái)政支持的編外用師改革，主要有兩種模式：一是教育系統(tǒng)教師外包模式；二是新型公辦學(xué)校自主聘用模式。
?。ㄒ唬┙逃到y(tǒng)教師外包模式
雙流區(qū)教育系統(tǒng)外包教師模式，實(shí)質(zhì)上是政府購買教師服務(wù)的一種特殊形式，具有勞務(wù)派遣制和人事代理制的特征，也是該區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事管理制度改革的組成部分。
1.雙流區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人力資源外包管理辦法
2016年，為規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位臨聘人員管理和用工制度，雙流區(qū)委組織部等部門印發(fā)《成都市雙流區(qū)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人力資源外包管理辦法》，明確人力資源外包人員是指全區(qū)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位（簡稱“外包單位”）在區(qū)委編辦按外包人員崗位分類核定的外包控制數(shù)內(nèi)，經(jīng)區(qū)人力資源外包管理工作聯(lián)席會(huì)議批準(zhǔn)配置的外包人員。外包人員工作崗位分為專業(yè)技術(shù)類、專業(yè)技能類、輔助類和后勤類四類，全區(qū)外包人員控制數(shù)實(shí)行總量控制，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上只減不增。
外包人員招聘計(jì)劃由用人單位根據(jù)工作需求提出，在區(qū)委編辦核準(zhǔn)的控制數(shù)員額內(nèi)，由人社局組織實(shí)施招聘。教育系統(tǒng)可以實(shí)行符合教師行業(yè)特點(diǎn)的公開招聘程序，教育局指導(dǎo)用人單位科學(xué)設(shè)置招聘條件和制定面試方案，合理確定筆試、面試的分值比例，讓用人單位選拔出急需的優(yōu)秀人才。外包人員與成都天府新區(qū)雙流人才服務(wù)有限公司（簡稱“區(qū)人才公司”）按照《勞動(dòng)合同法》簽訂勞動(dòng)合同，實(shí)行試用期制度，外包單位與區(qū)人才公司簽訂外包協(xié)議，負(fù)責(zé)外包人員日常管理和考核，考核結(jié)果分為優(yōu)秀、合格、不合格三個(gè)等次，連續(xù)兩次考核不合格的予以辭退。外包人員待遇依據(jù)崗位類型有所區(qū)別：專業(yè)技術(shù)崗位人均不超過8萬元/年，專業(yè)技能類崗位人均不超過4.8萬元/年，輔助類崗位人均不超過3.6萬元/年，后勤類崗位人均不超過2.8萬元/年（不含由單位繳納的社會(huì)保險(xiǎn)部分），辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會(huì)保險(xiǎn)和住房公積金。鼓勵(lì)外包單位在外包人員工資總額內(nèi)，按多勞多得、優(yōu)績優(yōu)酬原則，建立差額分配制度，但不得擅自提高外包人員工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，不得違反規(guī)定發(fā)放其他補(bǔ)貼，外包人員經(jīng)費(fèi)管理納入外包單位日常審計(jì)。
2.雙流區(qū)教育系統(tǒng)外包教師職級(jí)制管理辦法
為激發(fā)外包教師愛崗敬業(yè)、潛心育人工作熱情，2018年雙流區(qū)教育局制定印發(fā)《成都市雙流區(qū)教育系統(tǒng)外包教師職級(jí)制管理實(shí)施辦法》，明確外包教師為專業(yè)技術(shù)崗位，分為三個(gè)職級(jí)9個(gè)等級(jí)，分別是高級(jí)外包教師崗位：1級(jí)、2級(jí)，薪酬7.4萬元/年至8萬/年；中級(jí)外包教師崗位：3級(jí)至5級(jí)，薪酬6萬元/年至6.8萬元/年；初級(jí)外包教師崗位：6級(jí)至9級(jí)，薪酬3.6萬元/年至5.6萬元/年（新入職大學(xué)?？茖W(xué)歷3.6萬元/年、大學(xué)本科學(xué)歷4.8萬元/年、研究生學(xué)歷5.2萬元/年）。對(duì)符合崗位登記晉升條件的外包教師，經(jīng)用人學(xué)校（單位）考核并報(bào)區(qū)教育局審核，可晉升崗位等級(jí)。
外包教師的工資待遇由基礎(chǔ)部分、工作量部分和獎(jiǎng)勵(lì)部分組成，學(xué)校依據(jù)外包教師德才表現(xiàn)、能力水平、工作業(yè)績等情況制定具體分配方案，用于獎(jiǎng)勵(lì)部分的工資不得低于總額的30%。工作情況以積分形式進(jìn)行管理，以學(xué)年度為一個(gè)周期，由保證目標(biāo)和綜合情況積分兩部分指標(biāo)組成。未完成保證目標(biāo)的外包教師，不能晉升崗位職級(jí)（等級(jí)），因師德表現(xiàn)被一票否決的，視情節(jié)扣減當(dāng)年績效考核獎(jiǎng)金；綜合情況積分全面考察外包教師日常工作表現(xiàn)，建立工作表現(xiàn)、工作業(yè)績、教育教學(xué)成果、專業(yè)能力和水平發(fā)展、任教經(jīng)歷資格等為主要內(nèi)容的積分制量化考評(píng)體系，當(dāng)年達(dá)到相應(yīng)崗位登記積分條件的，經(jīng)審核備案，兌現(xiàn)相應(yīng)工資待遇。連續(xù)兩年未達(dá)到現(xiàn)聘崗位量化積分的，降低崗位等級(jí)聘用。對(duì)表現(xiàn)特別優(yōu)異且獲得地市級(jí)學(xué)科帶頭人、地市特級(jí)教師及以上榮譽(yù)稱號(hào)的，按一事一議方式，確定相關(guān)激勵(lì)事項(xiàng)。
?。ǘ┬滦凸k學(xué)校自主聘用模式
2018年，雙流區(qū)政府制定《關(guān)于在雙流區(qū)部分新建中小學(xué)試行“政府主導(dǎo)、國企參管、學(xué)校自主”管理體制改革的實(shí)施方案》，即開展“兩主一參”管理體制改革試點(diǎn)，通過推進(jìn)“管辦評(píng)分離”改革，探索建立政企校聯(lián)動(dòng)的多元管理新機(jī)制。到2020年，已在5所新建學(xué)校進(jìn)行改革試點(diǎn)。
1.“兩主一參”新體制框架
政府部門的職責(zé)。區(qū)教育局是試點(diǎn)學(xué)校的舉辦者和主管部門，具有以下權(quán)利和義務(wù)：（1）推行權(quán)責(zé)清單管理。指導(dǎo)和督促試點(diǎn)學(xué)校全面貫徹黨和國家教育方針，用好辦學(xué)自主權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。（2）審查任命試點(diǎn)學(xué)校校長，為教師專業(yè)發(fā)展提供支持。加強(qiáng)教師招聘工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，保障試點(diǎn)學(xué)校教師在職稱評(píng)審、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面與編內(nèi)教師擁有同等權(quán)利。（3）核定招生規(guī)模和經(jīng)費(fèi)預(yù)算。核準(zhǔn)試點(diǎn)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模和招生范圍，按同類型同層次公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)編制基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算，學(xué)生不足500人的，按500人核算生均公用經(jīng)費(fèi)；班級(jí)人數(shù)低于法定人數(shù)的，按法定班級(jí)人數(shù)核算。（4）組織開展教育評(píng)價(jià)和績效評(píng)估。建立健全政府、學(xué)校、專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等多元參與的教育評(píng)價(jià)體系，政府教育督導(dǎo)、第三方專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)和教投公司考評(píng)相結(jié)合。區(qū)委編辦負(fù)責(zé)為新建中小學(xué)提供有效的法人資格，按同層次公辦學(xué)校生師比配置標(biāo)準(zhǔn)核定校聘教師控制數(shù)。區(qū)人社局依法保障試點(diǎn)學(xué)校及其教職工在勞動(dòng)關(guān)系、人才引進(jìn)、職稱評(píng)審、工資待遇等方面的合法權(quán)益。區(qū)財(cái)政局根據(jù)區(qū)委編辦、區(qū)教育局核定的校聘教師控制數(shù)和在校生人數(shù)，按同層次公辦學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)撥付學(xué)?；具\(yùn)行經(jīng)費(fèi)，包括項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和包干經(jīng)費(fèi)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是指大型修繕等基建支出、批量或大宗設(shè)施設(shè)備采購等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，包干經(jīng)費(fèi)指生均公用經(jīng)費(fèi)和校聘教師人員經(jīng)費(fèi)。
國企的權(quán)責(zé)。區(qū)屬國有企業(yè)（成都雙流智慧興城教育投資有限公司，簡稱“教投公司”）負(fù)責(zé)全區(qū)新建中小學(xué)、幼兒園的投融資、建設(shè)、管理運(yùn)行工作。（1）負(fù)責(zé)學(xué)校建設(shè)與管理。按照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)配備、經(jīng)營管理試點(diǎn)學(xué)校的校舍及設(shè)施設(shè)備資產(chǎn)。（2）提供人事管理服務(wù)。在政府相關(guān)職能部門指導(dǎo)下，依法與教職工簽訂勞動(dòng)合同，保障其合法權(quán)益。（3）增加學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。根據(jù)試點(diǎn)學(xué)校發(fā)展需求，結(jié)合辦學(xué)質(zhì)量及評(píng)估結(jié)果，對(duì)試點(diǎn)學(xué)校的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)和包干經(jīng)費(fèi)給予適當(dāng)上浮，激發(fā)學(xué)校自主辦學(xué)和優(yōu)質(zhì)發(fā)展的積極性。
學(xué)校的權(quán)責(zé)。（1）制定學(xué)校章程，用好“管理自主”權(quán)。依據(jù)法律和章程，充分用好發(fā)展規(guī)劃權(quán)、學(xué)校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)、教師及其他職工聘任權(quán)、教育教學(xué)管理權(quán)、課程設(shè)置開發(fā)權(quán)、學(xué)校經(jīng)費(fèi)支配權(quán)、教職工薪酬分配權(quán)等辦學(xué)自主權(quán)。（2）合理設(shè)置教職工崗位，用好“教師自聘”權(quán)。實(shí)行崗位數(shù)量總控，自主確定崗位聘用標(biāo)準(zhǔn)、聘用程序和考核辦法并報(bào)區(qū)教育局備案。自主開展教職工聘用和管理，組織擬聘教師依法與教投公司簽訂勞動(dòng)合同，根據(jù)教師業(yè)績和潛力，實(shí)行長短合同制和退出機(jī)制，實(shí)施績效考核，落實(shí)優(yōu)績優(yōu)酬。（3）依法使用經(jīng)費(fèi)，用好“經(jīng)費(fèi)包干”權(quán)。建立和完善預(yù)算管理、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)會(huì)監(jiān)督等財(cái)務(wù)管理制度，遵照國家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用并公開收費(fèi)項(xiàng)目，自主訂立教師薪酬分配、績效獎(jiǎng)勵(lì)等經(jīng)費(fèi)使用方案并嚴(yán)格按方案組織實(shí)施。
區(qū)教育局與教投公司簽訂《合作協(xié)議書》，對(duì)合作范圍、時(shí)間、雙方權(quán)責(zé)等予以約定，與試點(diǎn)學(xué)校簽訂《教育工作目標(biāo)責(zé)任書》，確保學(xué)校遵守國家規(guī)律法規(guī)政策，實(shí)現(xiàn)既定辦學(xué)目標(biāo)。教投公司與學(xué)校簽訂《學(xué)校管理協(xié)議書》，督促學(xué)校落實(shí)《教育目標(biāo)責(zé)任書》各項(xiàng)任務(wù)要求，主動(dòng)接受區(qū)教育局監(jiān)督管理。學(xué)校具有法人資格，實(shí)行校長負(fù)責(zé)制，校長是學(xué)校的法定代表人。
2.新體制學(xué)校教師管理模式
2018年，“兩主一參”新體制率先在雙流中學(xué)萬科第五城學(xué)校、成都信息工程大學(xué)實(shí)驗(yàn)學(xué)校兩所九年一貫制學(xué)校進(jìn)行改革試點(diǎn)，被賦予了更大的人事制度改革空間。（1）教師招聘。學(xué)校面向社會(huì)自主招聘教師，教師與教投公司簽訂勞動(dòng)合同確立勞動(dòng)關(guān)系，教投公司按國有企業(yè)正式員工身份進(jìn)行人事管理，學(xué)校與教師簽訂聘用合同確立崗位聘用關(guān)系，按教師職業(yè)身份進(jìn)行崗位管理，對(duì)教職工有獨(dú)立的招聘、續(xù)聘、解聘權(quán)。（2）薪酬分配。學(xué)校實(shí)施“教輔一體”用活薪酬分配制度，以標(biāo)準(zhǔn)工作量核定平時(shí)課時(shí)津貼的模式作為平時(shí)薪酬發(fā)放依據(jù)；年終獎(jiǎng)勵(lì)性績效按考核全年工作的質(zhì)量和系列項(xiàng)目的質(zhì)與量決定；每月的課后服務(wù)津貼依據(jù)工作量、難易度、效果和業(yè)績來發(fā)放。取消教輔崗位類別，除食堂、安保、保潔等工勤人員外，將傳統(tǒng)教輔工作分別進(jìn)行量化和項(xiàng)目化，計(jì)入教師日常工作量并核算報(bào)酬納入教師的當(dāng)月工資。（3）教師評(píng)優(yōu)晉級(jí)。試點(diǎn)學(xué)校教師在專業(yè)發(fā)展、職稱評(píng)審、評(píng)優(yōu)選先等方面與區(qū)域內(nèi)同層次公辦學(xué)校擁有同等權(quán)利。對(duì)于確實(shí)具有高尚的教育情懷和專業(yè)發(fā)展造詣的人才，經(jīng)學(xué)校推薦和考核評(píng)審，在全區(qū)教育系統(tǒng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)劑，納入事業(yè)編制，并作為校級(jí)后備干部重點(diǎn)培養(yǎng)。
截至2020年，5所試點(diǎn)學(xué)校共招聘教師265名，辭退2名，招聘教師中研究生比例達(dá)30%以上，教師學(xué)年內(nèi)參加賽課等活動(dòng)獲獎(jiǎng)比例近50%，教師專業(yè)發(fā)展的積極性得到充分激發(fā)。教投公司在區(qū)教育局預(yù)算的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上每年預(yù)計(jì)增加10%左右的資金投入，一部分用作獎(jiǎng)勵(lì)教師。
三、雙流區(qū)公辦中小學(xué)編制管理改革政策探討與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估
通觀全國各地普遍面臨教師編制嚴(yán)控與統(tǒng)籌管理乏力雙重約束，總量性缺編、結(jié)構(gòu)性缺編和績效工資激勵(lì)作用有限等突出問題。成都市雙流區(qū)通過教育系統(tǒng)人力資源外包和“政府主導(dǎo)、國企參與、學(xué)校自主”管理體制改革試點(diǎn)，為其他地區(qū)乃至國家層面解決長期存在的代課教師問題和深化公辦學(xué)校體制改革提供了新思路，但也面臨著法律和制度上的風(fēng)險(xiǎn)，在借鑒和推廣過程中值得深入探討。
?。ㄒ唬?shí)行教師崗位外包管理可能面臨教師法律身份和管理“雙軌制”風(fēng)險(xiǎn)
明確教師法律身份是教師人事制度改革的合法性基礎(chǔ)。公辦中小學(xué)教師在我國傳統(tǒng)上被視為國家干部，其職位設(shè)置、管理和任用權(quán)在政府人事管理部門，充分體現(xiàn)了教師職業(yè)的公務(wù)性，但1993年建立的國家公務(wù)員制度并沒有將教師納入公務(wù)員序列。2018年，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》確立了“公辦中小學(xué)教師作為國家公職人員特殊的法律地位”，將公辦中小學(xué)教師身份規(guī)定為國家公職人員，強(qiáng)化國家責(zé)任、政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和教育責(zé)任，其特殊性體現(xiàn)在職能的公共性與專業(yè)性的統(tǒng)一。2011年，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》將“承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)”的事業(yè)單位劃入公益一類，義務(wù)教育學(xué)校公辦中小學(xué)教師被列入由國家提供全額撥款的一類事業(yè)單位編制管理。為填補(bǔ)公辦中小學(xué)教職工編制缺口，2014年中央編辦等部門印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的通知》，提出鼓勵(lì)探索采取政府購買服務(wù)方式為中小學(xué)提供工勤和教學(xué)輔助等服務(wù)的思路。但許多地方在改革實(shí)踐中出現(xiàn)了政府購買服務(wù)性師資的探索，包括合同制、臨聘制、人事代理制、勞務(wù)派遣制等多種形式。雙流區(qū)教師外包管理模式兼具人事代理制和勞務(wù)派遣制的特點(diǎn)，使義務(wù)教育階段公辦學(xué)校教師管理出現(xiàn)了事業(yè)編制和編外（企業(yè)編制）的“雙軌制”。目前各地對(duì)聘用編外教師的程序與方式?jīng)]有統(tǒng)一規(guī)定，有的為教育部門統(tǒng)一聘用，有的為學(xué)校所聘用，真正能夠?qū)崿F(xiàn)同工同酬的還不夠普遍，導(dǎo)致編外教師職業(yè)認(rèn)同感不高、穩(wěn)定性差等問題，直接影響著學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的提升。
?。ǘ┤∠幹乒芾砗蛯?shí)行合同制可能出現(xiàn)中小學(xué)教師隊(duì)伍不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)
確認(rèn)公辦中小學(xué)教師為國家公職人員并納入編制管理，有利于提升教師的政治地位、社會(huì)地位、職業(yè)地位。《教師法》規(guī)定實(shí)行教師聘任制，“教師的聘任應(yīng)當(dāng)遵循雙方地位平等的原則，由學(xué)校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任?！笔聦?shí)上，適用于事業(yè)編制教師的聘用合同是一種具有較強(qiáng)行政性和強(qiáng)制性的人事合同，以格式條款為主，合同義務(wù)并不完全基于學(xué)校和教師雙方的合意，其中所包括的教師應(yīng)予完成的教育教學(xué)任務(wù)和教師的工資、福利待遇、職稱評(píng)定等內(nèi)容都不屬于約定的內(nèi)容，而是取決于法律法規(guī)和行政部門的約定。事業(yè)編制教師與公辦學(xué)校訂立的聘用合同，《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》規(guī)定“期限一般不低于三年”“在本單位連續(xù)工作滿10年且距法定退休年齡不足10年，提出訂立聘用至退休的合同的，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)與其訂立聘用至退休的合同?！苯處熍c教育主管部門（學(xué)校）無固定期限的人事聘用合同使雙方形成長期穩(wěn)定關(guān)系，在當(dāng)前中小學(xué)教師總體收入水平相對(duì)不高和統(tǒng)一社會(huì)保障體系不完善的情況下，編制身份和事業(yè)單位管理賦予教師工作的穩(wěn)定性，并成為其職業(yè)吸引力的重要來源。雙流區(qū)實(shí)施的“兩主一參”管理體制改革，規(guī)定學(xué)校性質(zhì)為公辦中小學(xué)卻取消了教師編制身份，鑒于義務(wù)教育作為基本公共服務(wù)的特殊屬性，如何體現(xiàn)和保障中小學(xué)教師工作的公務(wù)性和專業(yè)性，規(guī)避企業(yè)與學(xué)校利益及運(yùn)行機(jī)制中的矛盾和沖突尚需進(jìn)一步探索。就全國范圍來說，未來很長時(shí)間內(nèi)編制管理仍將是我國公辦中小學(xué)師資配置的主要方式。淡化乃至取消編制管理，有利于打破編制內(nèi)外教師身份固化，破解教師編制管理體制僵化難題，但又可能對(duì)教師的社會(huì)地位和職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生不利影響，弱化教師職業(yè)吸引力和削弱教師隊(duì)伍穩(wěn)定性。
四、編外教師問題的治理路徑與政策建議
當(dāng)前有關(guān)編外教師問題的治理和解決，大致有三種不同的目標(biāo)訴求和政策路徑：一是否認(rèn)編外教師存在的合理合法性，主張予以禁止，工作的重點(diǎn)是確保編外教師的“零”存在及其清退中不出問題；二是承認(rèn)編外教師存在的客觀現(xiàn)實(shí)性，主張予以規(guī)范管理，工作的重點(diǎn)不再是清退，而是如何將其納入規(guī)范化、制度化、平等化的管理之中；三是取消教師的事業(yè)編制管理方式，主張所有教師應(yīng)實(shí)行聘用制，建立一種按需設(shè)崗、公開招聘、擇優(yōu)聘用、合同管理、同工同酬的人事制度?？梢灶A(yù)見，隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)、生育政策調(diào)整、新課程改革和化解大班額工作的持續(xù)推進(jìn)，公辦中小學(xué)教師編制供給愈來愈難以滿足強(qiáng)勁的擴(kuò)增需求，教師編制制度的改革與創(chuàng)新迫在眉睫。
（一）依標(biāo)科學(xué)合理核定中小學(xué)教職工編制，對(duì)符合條件的非在編教師加快入編
長期以來，由于教師編制的管理與使用主體分離，受核編周期滯后、編制申報(bào)審批流程復(fù)雜、招錄和崗位需求脫節(jié)、教師流動(dòng)性的障礙等問題影響，公辦中小學(xué)編制供給與實(shí)際需求之間始終存在落差，為編外教師的存在提供了需求市場。創(chuàng)新城鄉(xiāng)義務(wù)教育編制供給制度，必須改變傳統(tǒng)上按財(cái)政隸屬關(guān)系以戶籍學(xué)齡人口數(shù)量為基數(shù)、以師生比為標(biāo)準(zhǔn)的教師編制配置模式，建立以持居住證學(xué)齡人口為依據(jù)的教師編制動(dòng)態(tài)核定機(jī)制。賦予教育部門對(duì)教師編制管理更多的自主權(quán)和調(diào)配權(quán)，建立“生師比+班師比”相結(jié)合的中小學(xué)教師編制標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合課程開齊率和教師工作量進(jìn)行差異化調(diào)適，深入推行“縣管校聘”，以崗定人，編隨崗定，同崗?fù)觯瑢?shí)現(xiàn)人編分離。優(yōu)化編外教師招考入編條件，采取“適當(dāng)放寬編外教師參加教師招考的年齡限制”“改革招聘考試流程順序，先試講、面試再筆試”“設(shè)置編外教師‘年限+考核’積分制，以積分作為教師招考優(yōu)惠分”“教齡較長的編外教師設(shè)立一定比例的單列招聘專項(xiàng)”等措施，逐步消化編外教師群體中的“優(yōu)質(zhì)存量”，不得產(chǎn)生新的代課教師。
?。ǘ┨剿鹘⒐k中小學(xué)編內(nèi)編外教師“雙軌”制度，實(shí)行同工同酬
在編制總量緊縮與教師需求增加壓力下，國家現(xiàn)行政策鼓勵(lì)以政府購買服務(wù)方式為中小學(xué)提供工勤服務(wù)，但并沒有鼓勵(lì)以政府購買服務(wù)方式直接招聘專任教師，各地通過政府購買教師服務(wù)模式，以合同制、臨聘制、人事代理制和勞務(wù)派遣制等方式補(bǔ)充教師，以滿足學(xué)校臨時(shí)性、階段性、輔助性需求，甚至在一些地方政府購買服務(wù)性師資已替代年度正式教師招考而成為公辦中小學(xué)補(bǔ)充師資的主要方式，教師身份被規(guī)定為“不占事業(yè)編制”的“合同制工作人員或編外臨時(shí)用工”，其薪酬待遇大多低于在編教師，同工不同酬現(xiàn)象嚴(yán)重，而《勞動(dòng)合同法》明確規(guī)定“被派遣勞務(wù)者享有同工同酬權(quán)利”。鑒于當(dāng)前一些地區(qū)中小學(xué)編外教師數(shù)量大且受諸多因素影響，短期內(nèi)難以消除的現(xiàn)實(shí)，可以借鑒雙流區(qū)政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位人力資源外包和外包教師職級(jí)制管理辦法，探索實(shí)施編內(nèi)聘用和編外購買服務(wù)相結(jié)合的教師聘用制度，在特定時(shí)期內(nèi)承認(rèn)編外教師的合法地位，并確保其同工同酬權(quán)和其專業(yè)發(fā)展權(quán)，根據(jù)編外教師的任職年限、職稱等級(jí)、工作表現(xiàn)等設(shè)置階梯式薪酬遞增體系，同時(shí)伴隨國家事業(yè)單位聘任人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌，逐步縮小編外教師與在編教師在職和退休待遇的差距，暢通聘期內(nèi)編外教師的職業(yè)發(fā)展通道，鼓勵(lì)他們更好更穩(wěn)定地從事教育教學(xué)工作。
?。ㄈ┨剿魅∠k中小學(xué)教師編制管理，推動(dòng)教育體制機(jī)制改革
在編制嚴(yán)控和統(tǒng)籌管理乏力雙重約束下，同時(shí)為打破教師編制身份的過度保障性作用，激發(fā)中小學(xué)辦學(xué)活力，通過推進(jìn)管辦評(píng)分離，在不改變公辦學(xué)校性質(zhì)、政府全額撥款的前提下，落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，可以有效破解公辦學(xué)校編制和行政化困局。成都市武侯區(qū)自2014年進(jìn)行以“賦權(quán)學(xué)?！睘楹诵牡闹贫雀母铮x予學(xué)?！肮芾碜灾鳌薄敖處熥云浮薄敖?jīng)費(fèi)包干”等自主管理權(quán)即“兩自一包”改革，由學(xué)校在規(guī)模控制數(shù)內(nèi)面向社會(huì)自主招聘教師，所聘教師不占用事業(yè)編制，實(shí)行崗位聘任、合同管理和退出制度，校聘教師與在編教師同工同酬。雙流區(qū)借鑒“兩自一包”改革經(jīng)驗(yàn)，在新建公辦學(xué)校推行的“政府主導(dǎo)、國企參管、學(xué)校自主”教育管理體制改革試點(diǎn)，也全面取消編制管理。這些改革均以政府充足財(cái)政投入為支撐，以崗位聘任、合同管理、薪酬激勵(lì)、同工同酬作為替代解決措施。當(dāng)然，考慮到現(xiàn)實(shí)中教師編制的政治資源、行政資源、符號(hào)資本、公共資源等多種屬性，取消公辦中小學(xué)教師編制的地方改革經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裨谄渌貐^(qū)或全國推廣，還需擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和多方論證。
來源 | 《教育與經(jīng)濟(jì)》2023年第5期
作者 | 王建（中國教育科學(xué)研究院教育財(cái)政研究所所長、研究員）