三級課程管理是涉及課程改革全局的重要問題。2001年，基礎(chǔ)教育課程改革確立了國家、地方、學(xué)校三級課程管理體制，[1]經(jīng)過多年的實踐與發(fā)展，三級課程管理政策取得了一定的成效，同時也面臨著問題與挑戰(zhàn)。
一、問題提出
1999年6月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》明確指出“調(diào)整和改革課程體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容，建立新的基礎(chǔ)教育課程體系，試行國家課程、地方課程和學(xué)校課程”[2]。該文件的頒布，標(biāo)志著我國基礎(chǔ)教育課程由原來單一的國家課程開發(fā)模式向國家、地方和學(xué)校三級分權(quán)的課程開發(fā)模式轉(zhuǎn)變。2001年6月，基礎(chǔ)教育課程改革啟動，[3]至今三級課程管理在實踐中已走過20多年的歷程。三級分權(quán)的課程政策逐漸轉(zhuǎn)化為普遍的課程實際，各地和學(xué)校積極探索，積累實踐育人經(jīng)驗，在實踐領(lǐng)域掀起新高潮。這一成就既是新課程改革實施中的重要成果，也是深化課程改革實踐的關(guān)鍵突破點。
我國幅員遼闊，自然和經(jīng)濟發(fā)展差異顯著，因此，在客觀現(xiàn)實的限制下，要在全國范圍內(nèi)推行新課程改革必然面臨發(fā)展不均的問題。究其原因，既包括客觀條件的制約，也涉及主觀因素的制約，如課程政策落實不到位、推進策略不合理、保障機制不健全及部分地方和學(xué)校重視程度不足等。從政策實施層面來看，目前國家教育行政部門對學(xué)校課程管理提出了統(tǒng)一要求。但調(diào)研表明，由于學(xué)校類型、學(xué)段和區(qū)域的差異，各校在課程管理與實施、資源配置等方面還存在明顯差異。因此，需要針對具體問題進行精準(zhǔn)分析，采取分層要求、分類指導(dǎo)和分步實施的差異化推進策略。
二、調(diào)查方法與樣本描述
（一）問卷設(shè)計
本研究設(shè)計了《義務(wù)教育階段三級課程管理執(zhí)行情況調(diào)查問卷（行政干部、督學(xué)、教研員）》和《義務(wù)教育階段三級課程管理執(zhí)行情況調(diào)查問卷（校長、副校長、教務(wù)主任、教研主任）》。問卷內(nèi)容由兩部分構(gòu)成，一是調(diào)查對象的基本情況，包括學(xué)歷、職位、職級、工作內(nèi)容等；二是三級課程的整體實施現(xiàn)狀，采用單選與多選相結(jié)合的題型設(shè)計，便于調(diào)查對象根據(jù)實際情況作答。
（二）調(diào)查區(qū)域
研究選取全國東、中、西部地區(qū)10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）作為研究場域，針對三級課程管理的實施現(xiàn)狀，在2021年3月至2023年5月間開展了問卷調(diào)查與實地調(diào)研。調(diào)研范圍包括東部地區(qū)的北京市、山東省、浙江省、廣東省，中部地區(qū)的山西省、湖南省，西部地區(qū)的四川省、陜西省、廣西壯族自治區(qū)及新疆維吾爾自治區(qū)。
（三）調(diào)查方式
研究采用網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查（問卷星系統(tǒng)）、座談訪談和資料收集等方式開展調(diào)研。一是在線問卷平臺共收集有效樣本12,635份，其中，在線問卷調(diào)查行政干部、督學(xué)、教研員1363人，學(xué)校管理人員11,272人，問卷回收率達100%。二是采用分層抽樣方法，選取省、市、區(qū)（縣）三級教育行政管理人員、專兼職督學(xué)、教研員及學(xué)校管理人員（校長、副校長及中層干部）。樣本覆蓋城鄉(xiāng)、公辦民辦不同辦學(xué)類型的小學(xué)和初中各5所。課題組組織專題座談會20余場，參與座談的教育行政人員及學(xué)校管理人員代表共計329人。
（四）資料收集
研究系統(tǒng)收集了31個省級教育行政部門及學(xué)校的課程管理政策相關(guān)文件，主要包括學(xué)校課程方案、地方課程計劃、課程管理辦法、地方與學(xué)校課程管理與開發(fā)的指導(dǎo)意見、特色課程建設(shè)方案等。
三、義務(wù)教育三級課程管理實施存在不均衡問題
（一）城鄉(xiāng)差異分析
城鄉(xiāng)學(xué)校在落實國家、地方、學(xué)校三級課程管理中存在顯著差異。研究發(fā)現(xiàn)，城區(qū)學(xué)校缺乏專家引領(lǐng)指導(dǎo)，郊區(qū)學(xué)校地方課程實施效果不足，國家課程校本化實施難度大，農(nóng)村學(xué)校在校本課程開發(fā)與實施方面規(guī)范性不足。
數(shù)據(jù)表明，部分城區(qū)優(yōu)質(zhì)學(xué)校建立了完善的課程管理體系，校本課程的開發(fā)、評審與評估程序規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)。相比之下，因受限于師資和硬件資源的匱乏，多數(shù)農(nóng)村學(xué)校在國家課程校本化實施中存在困難，其課程自主權(quán)很難實現(xiàn)（見表1）。正如一位農(nóng)村學(xué)校校長在訪談中所言，“我們也想開設(shè)很多校本課程，也想對校本課程進行審議，但是沒有幾個老師敢接這個活，大家都覺得自已能力不夠”。這充分說明，課程實施在學(xué)校間乃至區(qū)域間都存在差異，三級課程管理制度的統(tǒng)一要求并不適用于所有學(xué)校的發(fā)展實際。
（二）學(xué)段差異分析
研究表明，小學(xué)、初中、九年一貫制學(xué)校在三級課程管理實施效果上呈現(xiàn)顯著差異。總體來看，小學(xué)階段的課程管理實施情況最為完善，主要體現(xiàn)在四個方面：其一，在課程管理職能認可度方面，小學(xué)階段對三級課程管理體系的接受程度明顯高于初中階段；其二，在制度執(zhí)行情況方面，小學(xué)階段的實施效果優(yōu)于初中階段和九年一貫制學(xué)校；其三，在國家課程開設(shè)與課時安排方面，小學(xué)階段的課程開齊率高于初中，開足率高于初中和九年一貫制學(xué)校，課程實施成效更為顯著；其四，在地方課程開設(shè)效果和校本課程門類數(shù)量方面，小學(xué)階段均優(yōu)于初中和九年一貫制學(xué)校。此外，教育行政部門的督導(dǎo)頻率數(shù)據(jù)顯示，上級教育行政部門對小學(xué)階段的課程建設(shè)指導(dǎo)更為頻繁，同時小學(xué)教師對擴大學(xué)校課程管理權(quán)的認識程度也明顯更高（見表2）。多位受訪的學(xué)校管理人員表明，“相對于初中，小學(xué)階段較少受到應(yīng)試和升學(xué)壓力的影響，加之經(jīng)過多輪新課改理念的培訓(xùn)和實踐，在小學(xué)探索多元化的評價方式也更為可行。”這表明，小學(xué)在三級課程管理體系實施中確實具有相對優(yōu)勢。然而，作為我國基礎(chǔ)教育的根本課程制度，三級課程管理實施的有效性應(yīng)覆蓋義務(wù)教育全學(xué)段。因此，如何提升初中和九年一貫制學(xué)校的三級課程管理成效，值得進一步關(guān)注與探索。
（三）區(qū)域差異分析
我國東中西部地區(qū)學(xué)校在三級課程管理實施方面存在明顯區(qū)域差異，具體表現(xiàn)為：其一，在職能認可度方面，東部地區(qū)的認可度最高，中部地區(qū)次之，西部最低；其二，在三級課程管理制度實施方案的落實方面，東部地區(qū)同樣優(yōu)勢明顯，中部地區(qū)則介于東西部之間，西部地區(qū)相對滯后；其三，在課程開齊開足、課時保障方面，東部地區(qū)顯著優(yōu)于中西部地區(qū)；其四，在地方課程和校本課程的開設(shè)門類方面，東部地區(qū)不僅在數(shù)量上占優(yōu)，其開設(shè)質(zhì)量也顯著優(yōu)于中西部；其五，在擴大學(xué)校課程管理權(quán)限方面，東部地區(qū)學(xué)校對課程自主的意愿明顯強于中西部地區(qū)（見表3）。
總體來看，在三級課程管理的職能認可度、制度落實、課程與課時保障、地方與校本課程的開設(shè)成效，以及學(xué)校擴權(quán)意愿等方面，東部地區(qū)表現(xiàn)最優(yōu)，中部次之，西部相對較弱，形成顯著的階梯式差異。值得關(guān)注的是，在上級教育行政部門對課程建設(shè)的指導(dǎo)頻率方面，中西部地區(qū)的學(xué)校要顯著高于東部地區(qū)學(xué)校，這一現(xiàn)象與整體趨勢形成鮮明對比。
研究表明，隨著新課程改革的深入推進，北京、廣東、浙江、山東等東部經(jīng)濟文化較發(fā)達地區(qū)對三級課程管理的賦權(quán)作用表現(xiàn)出更高的重視程度，不僅在理念層面充分認同這一管理模式，更在實踐中形成了諸多創(chuàng)新經(jīng)驗。相比之下，雖然中西部地區(qū)獲得了較多上級教育行政部門的指導(dǎo)與監(jiān)督，但在課程實施層面仍停留在國家課程執(zhí)行階段。與此同時，受經(jīng)濟發(fā)展相對落后、文化觀念滯后等因素制約，中西部地區(qū)在地方課程和校本課程管理方面面臨眾多問題，影響了三級課程管理的有效落實。
四、義務(wù)教育課程管理實施不均衡問題成因分析
（一）制度因素：政策執(zhí)行的“剛性”與地方需求的“彈性”矛盾
雖在《基礎(chǔ)教育課程改革綱要》文件中確立了國家、地方、學(xué)校三級課程管理權(quán)責(zé)，但在實踐層面，政策執(zhí)行的機械性與地方情境的復(fù)雜性存在顯著沖突，導(dǎo)致課程管理能力差距進一步擴大。其一，統(tǒng)一性與多樣性的失衡。國家課程在課時分配中占主導(dǎo)地位，直接壓縮了地方課程的實施空間。根據(jù)2021年一項對中西部農(nóng)村學(xué)校的抽樣調(diào)查，國家課程平均占比達87.2%，部分偏遠地區(qū)甚至高達93%。[4]初中階段核心學(xué)科周課時普遍占據(jù)總課時的大部分時間，而地方課程多集中于“安全教育”等通用型內(nèi)容，課時占比明顯不足。其二，課程標(biāo)準(zhǔn)與地方資源的脫節(jié)。盡管2022年新課標(biāo)明確提出要“加強課程與生產(chǎn)勞動、社會實踐相結(jié)合”，[5]但缺乏配套的資源轉(zhuǎn)化機制。以初中化學(xué)課標(biāo)中的“金屬冶煉”模塊為例，城市學(xué)校可組織實地參觀鋼鐵企業(yè)，而西部農(nóng)村學(xué)校因缺乏工業(yè)資源，只能通過視頻教學(xué)完成，致使課程實施效果差異顯著。其三，權(quán)責(zé)不明的制度性缺位。雖然《基礎(chǔ)教育課程改革綱要》中規(guī)定“省級教育行政部門統(tǒng)籌規(guī)劃地方課程”，但調(diào)查顯示，中西部省份中只有少數(shù)縣級教育局設(shè)有專職地方課程管理人員，多數(shù)地區(qū)由基教處人員兼管，專業(yè)支持嚴(yán)重不足。其四，評價機制導(dǎo)向存在偏差。教育督導(dǎo)體系過度聚焦國家課程達標(biāo)率，形成了“主科優(yōu)先”的實踐邏輯。這種評價機制迫使學(xué)校采用“雙軌課表”，造成了課程實施的形式化困境。調(diào)查表明，部分地區(qū)仍存在統(tǒng)考科目擠占勞動、綜合實踐、地方課程及校本課程課時的情況。其五，反饋機制存在層級阻滯效應(yīng)?；鶎诱n程調(diào)整需求在科層制體系中層層衰減，復(fù)雜的多級審核程序?qū)е抡n程更新嚴(yán)重滯后。這種制度性滯后不僅抑制了教師課程創(chuàng)新的積極性，還加劇了“農(nóng)村復(fù)制城市、西部模仿東部”的同質(zhì)化教育困境。邁克爾·富蘭（Michael Fullan）的課程變革理論強調(diào)，政策執(zhí)行應(yīng)形成“雙向互動”機制，既需頂層設(shè)計的規(guī)范性，也需基層實踐的適應(yīng)性。當(dāng)前制度剛性體現(xiàn)為“三過現(xiàn)象”——過度依賴行政命令、過度簡化地方差異、過度追求形式合規(guī)，最終導(dǎo)致政策目標(biāo)與實施效果的“結(jié)構(gòu)性脫耦”[6]。
（二）資源因素：經(jīng)濟資本與人力資本的“馬太效應(yīng)”
教育資源分配的梯度差異不僅體現(xiàn)為物質(zhì)投入的量化差異，更形成了制約課程管理能力的循環(huán)困境。越是需要特色化課程的欠發(fā)達地區(qū)，越缺乏支撐課程創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件。其一，生均經(jīng)費的區(qū)域差異顯著。我國東西部生均公用經(jīng)費存在明顯差異，這種投入差異直接體現(xiàn)在課程建設(shè)中。東部地區(qū)學(xué)校能夠充分利用智慧教育平臺實現(xiàn)課程資源共享與個性化開發(fā)，而西部教師則不得不將主要精力用于維持基礎(chǔ)教學(xué)工作。這種資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡不僅會固化區(qū)域教育質(zhì)量差異，更將深度影響人力資本培育，最終制約西部地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展?jié)摿?。其二，轉(zhuǎn)移支付的制度性局限。盡管中央財政通過轉(zhuǎn)移支付機制有效縮小了義務(wù)教育領(lǐng)域的區(qū)域差距，但現(xiàn)有專項資金多限定于校舍建設(shè)、設(shè)備購置等硬件投入，用于課程開發(fā)、教師培訓(xùn)等軟件建設(shè)的支出比例占比較少。這一現(xiàn)象反映了教育資源配置中的結(jié)構(gòu)性矛盾：標(biāo)準(zhǔn)化的硬件投入難以滿足各地區(qū)教育質(zhì)量提升的差異化需求，凸顯了現(xiàn)有制度設(shè)計的內(nèi)在局限性。其三，數(shù)字鴻溝的課程影響。當(dāng)北京市海淀區(qū)開展“5G＋全息投影”跨校實驗時，西部山區(qū)教師仍在使用需手動切換頻道的“班班通”設(shè)備。信息化設(shè)備配置的城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致課程實施方式的分化，使得“專遞課堂”“雙師教學(xué)”等均衡化手段難以落地。這一技術(shù)性障礙背后呈現(xiàn)出更深層的教育公平困境與問題——教育資源分配與實際教學(xué)需求之間存在脫節(jié)現(xiàn)象。其四，數(shù)量不足與質(zhì)量下滑的雙重困境。西部農(nóng)村學(xué)校在面臨數(shù)量達標(biāo)與質(zhì)量提升的壓力下，教師長期處于超負荷工作狀態(tài)，無力參與校本課程的開發(fā)。與此同時，研究表明，農(nóng)村教師普遍缺乏課程開發(fā)的專業(yè)能力，致使校本課程開發(fā)質(zhì)量參差不齊。部分課程因缺乏科學(xué)的課程理論支撐，最終停留在“手工勞技課”或“興趣小組活動”層面，難以滿足新時代勞動教育和鄉(xiāng)土文化傳承的育人需求。其五，專業(yè)支持的制度性缺失。農(nóng)村教師培訓(xùn)存在“三重脫節(jié)”：一是內(nèi)容脫節(jié)，國家級培訓(xùn)多聚焦學(xué)科知識更新，較少涉及課程開發(fā)專題方面的培訓(xùn)；二是方式脫節(jié)，農(nóng)村教師培訓(xùn)多以理論講座為主，實踐指導(dǎo)相對薄弱；三是評價脫節(jié)，培 訓(xùn)考核主要依據(jù)出勤率和筆試成績，缺乏對課程設(shè)計能力的持續(xù)跟蹤評估機制。
（三）文化因素：應(yīng)試傳統(tǒng)對課程多樣化的隱性制約
教育功利主義文化猶如“無形之網(wǎng)”束縛著課程建設(shè)的發(fā)展，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)及關(guān)鍵學(xué)段形成強烈的應(yīng)試導(dǎo)向，反映出“唯升學(xué)率”評價體系對課程改革的深層制約，具體表現(xiàn)在三個層面：其一，小學(xué)階段的有限寬容。因遠離升學(xué)考試壓力，小學(xué)階段成為了課程改革實踐的“試驗田”。以北京市某小學(xué)為例，其開發(fā)的“胡同文化探究”課程，融合了語文、歷史、美術(shù)等多學(xué)科內(nèi)容，通過測繪胡同地圖、采訪居民等實踐方式開展項目式教學(xué)。然而，這種教學(xué)模式往往止步于小學(xué)階段，難以持續(xù)開展，隨著升學(xué)壓力的增大，課程教學(xué)方式仍會讓位于“小升初”的應(yīng)試需求。其二，初中階段的考試驅(qū)動。中考分流的現(xiàn)實壓力導(dǎo)致初中階段的課程管理陷入“高風(fēng)險規(guī)避”狀態(tài)。如，河南省某縣初中校長表示，“家長委員會明確要求，任何可能分散中考精力的課程都必須取消。我們曾嘗試開設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)課，但家長聯(lián)名抗議，最終改為數(shù)學(xué)拓展班。”其三，家長教育觀念的梯度差異。東部發(fā)達地區(qū)家庭更易視非應(yīng)試課程為“文化資本積累”。如，浙江省某訪談家長表示，“無人機編程課能培養(yǎng)孩子邏輯思維，未來申請科技特長生有優(yōu)勢。”相比之下，中西部家長更傾向于功利主義選擇，如，某山區(qū)學(xué)校多數(shù)家長認為“學(xué)考試不考的課程都是浪費時間”。這種觀念差異導(dǎo)致課程實施的區(qū)域分化，如，東部地區(qū)學(xué)?？砷_設(shè)機器人、國際理解等課程，而西部地區(qū)學(xué)校被迫壓縮地方課程以增加習(xí)題課等現(xiàn)象。
五、關(guān)注課程管理實施差異，促進義務(wù)教育均衡發(fā)展
受歷史發(fā)展、地理位置、經(jīng)費投入、教育理念與師資水平等多重因素的影響，不同地區(qū)學(xué)校發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的差異性和不均衡特征。由此，如何做到義務(wù)教育均衡發(fā)展，是當(dāng)下亟需思考和解決的問題。我國教育發(fā)展的基礎(chǔ)性目標(biāo)是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，教育作為民生的重要組成部分，關(guān)系到社會穩(wěn)定和人民幸福。在新課程實施的背景下，必須立足國情，從實際出發(fā)，制定切實可行的推進策略，尤其關(guān)注各地區(qū)和學(xué)校的差異性，突破農(nóng)村教育這一最薄弱的環(huán)節(jié)。
（一）制定差異化農(nóng)村學(xué)校課程策略
新課程的推進應(yīng)避免千篇一律的模式和策略，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前存在的主要矛盾，差異化地實施新課程。首先，充分發(fā)揮行政引領(lǐng)作用。重點提升農(nóng)村地區(qū)地方教育管理主體對新課程實施的重視程度。“地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)和教育行政部門的主要負責(zé)人要承擔(dān)課程改革領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，強化對課程改革的領(lǐng)導(dǎo)工作，進一步增強地方政府對新課程改革的緊迫感、使命感和責(zé)任感”[7]。其次，加大經(jīng)費投人。為保障地方課程和校本課程的有效實施，一是設(shè)立專項資金，確保中央財政劃撥的農(nóng)村地區(qū)新課程改革專項經(jīng)費?？顚Ｓ?；二是要求地方政府落實配套經(jīng)費，并在政策層面給予適當(dāng)傾斜；三是確保資金到位，重點支持農(nóng)村地區(qū)學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、師資引進與培訓(xùn)。
（二）建立資源共享合作推進新機制
促進教育資源的均衡配置是義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，其中人力、財力和物力是資源配置的核心要素。通過建立資源共享新機制，可以打破學(xué)校邊界，克服區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)學(xué)校和一般學(xué)校、城市學(xué)校和農(nóng)村學(xué)校存在的政策差異、資源差異，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源的共建共享，從而推動教育公平和質(zhì)量提升。首先，省級與縣級教育行政部門應(yīng)以“資源共享”為理念，立足地方實際，建立健全義務(wù)教育資源共享制度體系，明確各級管理主體的責(zé)任和權(quán)限。其次，建立校際合作機制，由教育主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃優(yōu)質(zhì)校與薄弱校的幫扶方案，明確合作內(nèi)容、實施方式及周期安排等具體細則；最后，制訂有關(guān)人力、財力和物力資源的共享方案。以人力資源共享為例，應(yīng)充分發(fā)揮合作學(xué)校的師資與學(xué)科優(yōu)勢，通過開展跨校走教、集體教研與備課、區(qū)域評課等活動，重點解決音體美與英語等緊缺學(xué)科師資不足的問題，并細化教師交流的數(shù)量、頻次及服務(wù)周期等落實標(biāo)準(zhǔn)。
（三）制定城鄉(xiāng)教師交流制度
研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)存在師資短缺、教學(xué)水平不均衡等問題，這不僅影響課程實施的整體質(zhì)量，更阻礙了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進程。為此，建立完善的城鄉(xiāng)教師交流機制并推動其有效實施，應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前教育改革的重要著力點。由此，建立鄉(xiāng)村教師合理流動機制，既是激發(fā)教師隊伍活力的關(guān)鍵舉措，也是優(yōu)化城鄉(xiāng)教師資源配置的重要途徑。當(dāng)前，農(nóng)村教師流動是單向的，優(yōu)質(zhì)師資資源持續(xù)向城市學(xué)校集中，致使農(nóng)村學(xué)校普遍面臨“下不去、留不住、教不好”的發(fā)展困境，這一現(xiàn)象若不及時解決，將直接影響鄉(xiāng)村教育振興戰(zhàn)略的實施成效。為此，制度建設(shè)首先應(yīng)建立健全“縣管校聘”[8]管理體系。教育行政部門應(yīng)推行教師編制動態(tài)調(diào)整機制，實現(xiàn)教師身份由“學(xué)校人”向“系統(tǒng)人”轉(zhuǎn)變。通過實施輪崗交流等制度創(chuàng)新，促進教師在縣域范圍內(nèi)的合理流動。其次，制度建設(shè)應(yīng)注重差異化精準(zhǔn)施策。教育行政部門應(yīng)結(jié)合各校師生規(guī)模、師資結(jié)構(gòu)等情況，基于發(fā)展實際與存在的問題制定解決方案。同時健全制度保障體系，確保鄉(xiāng)村教師享有平等的職業(yè)發(fā)展機會，包括通過“輪崗交流”到城市學(xué)校任教等途徑，激發(fā)鄉(xiāng)村教師工作的積極性。通過促進城鄉(xiāng)教師間的持續(xù)交流，實現(xiàn)教育理念與教學(xué)方法的深度融合，最終推動教學(xué)質(zhì)量的整體提升。
來源 |《教育科學(xué)研究》2025年第10期
作者 | 哈斯朝勒（中國教育科學(xué)研究院課程與教學(xué)研究所）